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城市拆迁之祸
作者：武汉房产律师 文章来源：www.whfc027.com 点击数： 更新时间：2015/3/12
建设部发布的《２００３年城镇房屋概况统计公报》显示，全国城镇私有（自有）住宅建筑面积７１．４４亿平方米，住宅私有（自有）率为８０．１７％。相比之下，在美、英等发达国家，住房的自有率不过６０％左右。高出国际通常水平约２０％的住房自有率，表明绝大多数中国城镇家庭拥有了自己的房产，私有住宅的安全已关系到整个社会的稳定。
２００４年宪法修正案提出：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”然而，私有住宅的稳定性仍面对不少问题。在紧缩地根的背景下，近年来各城市纷纷对城市用地进行“内部挖潜”。２００４年１至３季度全国建设用地供应中，存量土地占了５２％。大规模的拆除改造在一些地方从平房区走向了楼房区，新老私房主的命运交织令人生叹。如果人们对私有房产的信心被挫伤，整个城市将走向何处？《城市房屋拆迁管理条例》开始为各方议论。２００１年１１月１日起施行的这项法规，通常被认为给予了拆迁人强势地位。“很有必要废除现行的、赋予政府更多自由裁量权的法规——《城市房屋拆迁管理条例》，而制定一部保护公民住宅权的法律”，已有学者发出这样的声音。 对一处私房的“修缮” “他们能这样来拆我，也能这样来拆你！”谢玉春对《瞭望新闻周刊》说。 此时，８５岁的谢父神情痴呆，蜷缩着身子，坐在窗前晒冬日。窗外挑出红灯笼上书“冤”字，任北风劈啪吹打，影子在地板上不安地晃动。 谢家２００３年２月２４日失去了在北京南池子的私宅。那一天，家里没人，屋门紧闭。回来一看，房子已被拆，家什被搬走。这之前的２月１９日，区政府向他们下达了强制搬迁决定书。 “我要是在家，就敢用刀砍他们，这是入室抢劫！”谢玉春说。谢父１９４７年购得此处房产，是一个四合院，占地４０２平方米，紧邻故宫，原属为宫内供应副食的葡萄园。“文革”时谢家房屋被占，煤厂在院子里建了三间房。“文革”后谢家几经周折，终于在１９８６年清走了挤占户，并将房屋翻建；而院内那三间房，在新发的产权证上不在谢家名下。 ２００２年５月，北京南池子历史文化保护区房屋修缮和改建工程启动。有人突访谢宅，自称是拆迁办的，要来评估他家房产。“我对他们说：‘这是我家房子，不卖，你凭什么？这不是强卖强买吗？’拆迁办的人火了，说了一声‘走！’，转身出去了。”谢玉春回忆起当时的情景。 谢家的门牌是普渡寺西巷１号，临街房出租办餐馆，是一家人主要的生活来源。餐馆的门窗被砸了，老父后来又被惊吓，大小便失禁，找大夫看，说这是“恐吓入肾”，至今无治。 他们要求保留自家房屋，并根据此项工程的《宣传提纲》，选择了不愿意参加改建，按统一规划自费修缮自己的房屋，自费接通市政管线。但不知何故，得到的答复是必须搬走。 拆迁办要他们报一个价，谢家反复思量，欲以５５０万出手，拆迁办来人强行评估，称只值１５９万，于是陷入僵局。２００３年２月１４日，谢家收到《城市房屋拆迁纠纷裁决书》，对这份责令他们搬走的裁决不服，仍主张保留自己的私宅。随后强拆发生了。 此后，全家老少四处奔波。谢玉春是家里的老大，他和夫人跑去住办公室，不能长久。上访的生涯开始了。去年１１月，街道办事处腾出现在的这一间房让谢玉春陪老父住下。 一位人大代表怜其遭遇，向政府转去谢家的诉求，北京市国土资源和房屋管理局答复称，“我市的历史文化保护区修缮和改建范围已经确定，但在规划设计、居民安置、资金平衡等方面都还处于摸索阶段。南池子是历史文化保护区修缮和改建的第一片试点项目。该项目于２００２年５月正式启动，至年底，尚有１４户居民未签订协议搬离现场。在有关人员反复动员无效的情况下，为保障３００多户居民的按时回迁，东城区国土资源和房屋管理局于２００３年２月进行了裁决”。谢家的情况被认定为，“在法定时间后对其实施了强制搬迁”。 谢玉春对答复表示不解：“南池子工程说是按院落进行修缮和改建，我家不属危房，要求留下来自我修缮，是符合保护区政策的，怎么会影响其他住户回迁呢？你资金不平衡了就来拆我家房子，这跟抢银行有什么区别？” 谢家的房子被拆后盖成了一个四合院，卖给一位富商。谢玉春拨通了这位商人的电话，对方说：“开发公司讲这是危改开发项目，价格不足５０００万元，就要履行合同。我不知道有这么复杂的产权情况。” 谢玉春颇感惊讶，他拿着自家的老房契说：“开发公司在产权没有变更的情况下，进一步将我们的私有财产转卖他人，是违法的，是超常的暴利行为。这样拆下去，谁能保证以后那位富商不会重蹈我家覆辙呢？” 八旬老人的“恐拆症” 与谢家的故事相似，赵景心老人４年前失去了自己的四合院——美术馆后街２２号，此前他作了两年多的抗争。 那是在１９９８年初的一天，他和老伴出去散步，回来一看，“拆”字已写在了自家墙上，老伴的血压一下子就上去了。一打听，原来一个项目要占他家房子建设，说政府都批准了。而在此前，没有任何人跟他们商量过。 这处四合院是赵景心的父亲赵紫宸在１９５０年购得的。赵紫宸是中国现代基督教领袖，曾是世界基督教最高国际组织——世界基督教协进会六大主席之一，抗战时被日寇迫害，在狱中写就爱国诗篇传世。赵景心的姐姐赵萝蕤是著名翻译家和比较文学专家，长居此院刚刚故去，在此处译有《惠特曼全集》和艾略特的名诗《荒原》。 侯仁之、吴良镛、罗哲文、郑孝燮、舒乙、梁从诫６位学者联合论证这处四合院有极高的文物价值，使拆迁一度暂缓。１９９９年１０月，开发商又动手了。无任何通告，推土机突将四合院前院的南墙和东墙推倒。 罗哲文、郑孝燮、刘西拉、舒乙、梁从诫、胡继高、弥松颐７位学者再次联名呼吁：“有什么理由毁掉这个真正的明清四合院呢？我们再一次慎重指出，这个四合院有着极高的文化价值，拆掉它，北京将在文化上承受难以估量的损失。” “我根本不跟拆迁办的人谈什么钱不钱的事，我的回答就是两个字：不走！”赵景心向《瞭望新闻周刊》回忆道，“我的这个四合院好好的，根本不是危房，他们凭什么来危改？北京难道不应该保护四合院吗？” ２０００年１０月２６日，赵宅被强制拆除。赵景心远在美国的侄子为他在北京买了一套高档公寓，希望两位无儿无女的老人安度晚年。 公寓楼１９９９年建成，紧邻国贸大厦，土地与房产两证齐全。可眼下，麻烦又来了。一家开发公司来这里跟业主开会，底气十足：“给多少钱走啊？”原来他们看中了这处公寓，准备拆掉后再搞房地产开发，说话的口气让人感到整块地皮已在其囊中。 赵景心的新邻皆富商，楼下停着一辆法拉利红跑车十分惹眼。“现在看来，开发公司跟业主的运作还是比较商业化的，双方直接见面讲价钱。”赵景心的律师吴建中对《瞭望新闻周刊》说，“相比之下，赵老上一次被拆则是先贴拆迁告示再通知你走人，根本没商量。” “不过，这是不是另一种不公？在这个地方能这样来跟业主谈判，在别的地方为什么就不行呢？”吴建中表示。 虽然是直接见面讲价钱，但赵氏夫妇仍再度陷入恐慌，因为上一次的经历。 他们不知道自己的公寓是否已被政府规划给了那家开发公司，也不知道那家公司得到大多数房产后，少数不愿走的业主是否会遭遇强拆。 夫妇俩索性到北郊昌平找到一套房子住下，四周皆农村。“我今年８６岁了，”赵景心说，“估计在我活着的时候，他们还拆不到我这里来。” “房改房”危机 与赵景心在国贸附近的公寓相邻，１２幢住宅楼内约１４００户居民重复了他以往的故事。前后也就是一年的时间，这些楼房就被夷为平地，一幢摩天大楼要在这里盖起来。 “《宪法》规定，公民的财产是受法律保护的，任何人不得侵犯。我们购买的是国家住房制度改革全按成本价出售给我们的成本价产权房，产权归个人所有，是受法律保护的。可拆迁方单方面宣布自己的拆迁事项，贴上通知搬迁走人，如此简单粗暴，视我们受法律保护的私有财产而不顾。”几位居民向《瞭望新闻周刊》出示了他们的意见书。 住在这里的多为工厂职工，因企业效益不好，多已提前退休或下岗待业。他们希望以产权人的身份与拆迁人协商，提出“必须按国家相应政策，所给的补偿价应在拆迁房屋周围地区能买到相应面积的房子”。 可是，拆迁呈一边倒的势态。布告贴出后，小区的面貌每天都在发生变化。先是菜摊被取消，居民必须乘公交车走几站地买蔬菜。紧接着，早点铺、饭馆、超市、药店、理发店，甚至公共厕所也被拆没了。小区的清洁工消失了，垃圾泛滥成灾。最后，除了住宅楼，其他的设施，包括长廊、石椅、绿化等，都被推土机铲除。居民生活在废墟之中。 一位亲历此次拆迁的记者在一篇文章里记下了一位拆迁公司人员的话：“我们这是以拆促迁。所谓文明拆迁是阶段性的，等过了规定搬迁期限，我们就开始砸门砸窗户了。走一户砸一户。” 按照拆迁通告，居民必须在一个月内，按照给出的公式计算出的价格签订拆迁协议。当这位记者去拆迁办公室咨询公式中的系数时，拆迁公司的人员不耐烦地敲着桌子吼道：“你怎么还不明白？我建议你签完协议花１２００元上个学习班，就彻底明白了。” “邻居刘阿姨有个９０多岁的老婆婆，经不起这样的折腾撒手人寰。拆迁公司对老奶奶的去世自然不负任何责任。但所有人都知道，老人的死与这场拆迁有关”。这篇文章写道。 “现在搞房地产开发，是拆完了平房就去拆楼房，城市建设这样搞下去，要出大问题！”中国城市规划学会原理事长郑孝燮对《瞭望新闻周刊》说。 郑孝燮的一位老同事住在北京西便门外的一处机关宿舍，是一个由三四层住宅楼组成的院落，通过房改，已拿到了房屋所有权证。去年４月１６日，一份征求意见的拆迁公示在院内贴出，称这个院子附属设施陈旧，市政配套管线老化，经有关单位鉴定属危房。４月２９日又贴出一份上署“北京市房屋鉴定管理所”的《房屋安全鉴定报告》，称此院普遍存在墙体开裂、部分纵墙因地基变形下沉、勒脚抹灰脱落、防潮层失效腐烂、墙体严重酥碱、顶棚糟朽开裂变形、卫生间地面沉陷、屋架开裂问题。 居民们未发现这类“普遍”现象。他们草拟了一份意见说：“这份鉴定在实质上是无效的，是因为鉴定事实不清，错误百出，疑窦丛生，有明显的编造痕迹。”《鉴定报告》称：“１－８门楼房纵墙中部墙体出现通长竖向裂缝，裂缝宽度到５－８ｍｍ。”居民们答：“我们为了自己的生命安全，负责任地说，在这两幢楼房上没有一条可称之为裂缝的开裂，更不要说是通长和５－８ｍｍ。” 《鉴定报告》署明发文日期为２００２年６月２２日，上写房屋所有权人和使用人是此院原属机关单位。可在２００１年，这家单位已在此院实施房改，卖房前还告示：此院不属危房。 郑孝燮的老同事拿着自己的房产证对《瞭望新闻周刊》说：“他们凭什么说我家的房子是他们所有、他们使用？” “先划拨、后出让”与“先腾地、后处置” 一位律师去年１２月倾其所有在北京景山附近购得一处老四合院，接下来就犯难了：“这个院子会不会被拆呢？”他托人到处打听，得不到肯定的回答。接下来的问题是：他该不该再花钱把这个院子好好修修？ 一位国有大型企业集团的员工也遇到了类似的难题，他要住进１０多年前盖好的一处楼房，想好好装修新居，但又怕此处房屋遭遇拆迁，便四处打探，一位熟知内情的朋友表示：“这种事不好说。”考虑再三，他还是鼓足勇气装修了房子，感觉赌了一把。 清华大学博士方可对北京的拆迁问题作了调查，其论文《探索北京旧城居住区有机更新的适宜途径》２００２年获教育部、国务院学位委员会批准的全国优秀博士学位论文。他在论文中指出，北京市于１９９０年开始的大规模“危旧房改造”不仅是对城市已建成地区的一种大规模的“房地产开发行为”，而且实际上是一种大规模的以赢利为目的的商业性房地产开发。 方可认为，“商业性”特征表现在：开发经营的主体是以赢利为目的的房地产开发公司；改造资金主要来自以追求高额回报为目的的商业性房地产投资；政府部门未对危改项目的商业性开发做出任何限制性规定；开发过程和运作方式与一般商业性房地产开发项目基本相同。 出现这种情况与土地供应政策相关。１９９２年北京市计委、市危改办权力下放，各区危改办开始有权对本区危改小区可行性研究进行审批，形成了危改立项由开发单位选一块地，然后由房管部门鉴定危房率，即确定为危改区，并随之立项的状况。１９９３年９月，北京市出台房地字９３第５２４号文，实行“先划拨、后出让”政策，提出“目前我市危旧房改建区及成片商业开发区规划用地面积较大（有的达５０多公顷），不同于一般单项建设工程用地，既有包括市政、公益事业等需划拨的土地，也有包括出售公建和商品房甚至高级住宅需要办理出让的建设用地”，“对于既有划拨用地，又有出让用地的危旧房改建区和大面积开发的建设用地，拟全部采取先划拨的方式，一次拨给开发建设单位，待拆迁完成后，在有偿出让的地块开工前，经评估再办理土地出让手续”。 上述政策使市、区两级政府都获得成片划拨土地的权力，而在这些被划拨供应的土地上，许多房屋的产权是私有的。 ２０００年３月，《北京市加快城市危旧房改造实施办法》试行，一年后试点范围扩大，并规定危改区内的居民和单位在规定期限内未搬出的，按照“先腾地、后处置”的原则以及《拆迁办法》的有关规定处理。这样，拆迁过程中的政府强制力大大提高。 北京市统计局和北京市政协的报告显示，在执行这一政策的地区，回购住房居民平均每户出资１５至１８万元，选择外迁所获补偿每户在１０至１５万元之间。 危改区多低收入者，不少还是下岗职工，回购住房面临困难，靠外迁补偿可能又买不起房，拆迁矛盾日益增多。被划入成片改造的地区，居民的户口及住房产权被冻结，市场化的房屋买卖及修缮行为被迫停止。 十院士吁停旧城改造 北京建国门外永安里７号楼上世纪５０年代建成，墙体结构松散。此楼４层，共有３个单元，其一单元被划到一房地产项目名下，１９９８年１１月被切蛋糕式地拆除。 二三单元的住户惶恐不安。这幢楼一单元与二单元之间虽有一细缝，但紧挨在一起，房顶相连。居民们说，为什么不把整幢楼的人全迁走再拆房子？拆楼房又不是卖豆腐，可以切成两块卖。工程部门对此的解释是，规划方案就是这样确定的。 在建成区里搞城市规划如入无人之境。居民开始对规划问题产生敏感。２０００年北京市规划委员会设立展览中心，在办公楼顶层展示规划成果以期公众参与。可刚一开张险些惹出事端，许多人购票参观是为了解拆迁信息，查无所获便高声嚷着退票。去年９月北京市规划展览馆开馆，门亭窗口上书“本展馆内容与拆迁无关请慎重购票”。 美国城市规划学家刘易斯·芒福德半世纪前留下名言：“真正的城市规划必须是区域规划。”学术界对此奉若圭臬，相信只有基于区域规划之上的城市规划才是有根据和完整的，并能适应未来的发展。 “我们在城市规划上，与区域规划还是没有结合在一起，所有城市规划范围始终局限于城市建成区内，只在市中心周围地区规划建设。”中国城市规划设计研究院顾问陈占祥３年前去世，生前发表一篇文章做如是评论。他与梁思成曾于１９５０年建议中央行政区等新增城市功能放在北京旧城之外建设，其目的之一就是与区域规划结合，避免在建成区内引发大量拆迁。 愈演愈烈的拆迁引起１０位院士的关注。２００３年８月１４日，他们共同提出《关于在历史文化名城中停止原有旧城改造政策、不再盲目搞成片改造的建议》，指出，“大量的旧有房屋，不加维护是垃圾，善为利用是财富。大拆大迁，甚至五六十年代盖的房子都要拆迁，超出了国力”，“成片拆除的改造方式容易引发社会矛盾，成为不安定的因素。以开发商为主体的开发，往往漠视私房主和原住户的合法权益，拆除中的违法乱纪以至暴力时有发生；大面积搬迁到远离中心区的地方，改变了原社区结构，加剧了弱势群体的困难”。 “都不拆了，城市建设怎么搞？”一位开发商向《瞭望新闻周刊》表示不解。陈占祥在文章里则道出了英国青年建筑师杰克南的传奇。上世纪７０年代，杰克南买了一处贫民窟内的小住宅，房子连卫生设备都没有，他向政府申请增添卫生间遭到拒绝，因为这一片已被要求限期拆除。杰克南没有放弃，他把社区内３３户家庭组织起来，给每户制定了改造计划，并引《环境法》的规定，以３３户代表的名义申请政府资助一万英镑。在大家努力下，这一街区得到良好的改造，并名扬四海。从此，发动居民参与的“社区建筑”运动在西方城市兴起。 西方发达国家在上世纪五六十年代的城市化高潮期，以房地产开发的方式，大规模改造旧城，拆除贫民窟。美国甚至为此出台了“城市更新”法案。可是，此举遭到贫民抵制，理由是，这样的改造方式，是把他们从城市里赶出去。 学术界也对大规模改造计划大加讨伐，指出大规模房地产改造方式缺少弹性和选择性，排斥中小商业，必然会对城市生活的多样性产生破坏，是一种“天生浪费的方式”；这种改造并未真正减少贫民窟，而仅仅是将贫民窟移到别的地方，甚至在更大范围造就新的贫民窟；它使资金更多、更容易地流失到投机市场中，给城市经济带来不良影响，而在这一过程中，普通民众总是成为牺牲品。 １９７３年，美国“城市更新”法案被废止。官方终于承认，贫民窟是诸多社会问题的结果，而社会问题又不是推土机就能一推了之。 城市“细胞”的衰败 房屋的危破状况是大规模拆除的理由之一。上世纪５０年代初，北京的危房率为５％，１９９０年上升到５０％。学术界开始查找“病因”：为什么在几十年的和平建设时期，在城市经济总体保持增长甚至是突飞猛进的情况下，房屋的质量却迅速跌落了呢？ 北京市规划委员会总规划师朱嘉广认为，过去房屋质量能够保持健康，关键在于产权私有，“解放以后产权制度、住房政策的反复变化，使得各方的权益和责任不清。大量的公有住房由于房租很低，房管部门不能保证其基本条件的维护，更谈不上住房条件的改善和建筑风貌的保护。” 他进一步分析道：“即使是私房主，由于其基本权益得不到保障，也谈不上对房屋的维护，因为不知何时，一旦有个开发项目，其房屋就可能会被拆迁，房主自然无心去维修房屋。另外，还有一些出租的私房，由于出租的对象、承租人应付的租金往往由政府指定，私房主自然也就没有义务和能力承担维修和维护的责任。上述情况无疑加速了四合院状况的不断恶化。” 解放初期，“敌逆产”均被没收，政府向被认为合法的私房主发放房地产所有权证。１９５４年《宪法》规定，国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。 １９５８年北京市对城市私人出租房屋实行国家经租政策，将城区内１５间或建筑面积２２５平方米以上的出租房屋、郊区１０间或１２０平方米以上的出租房屋，纳入国家统一经营收租、修缮，按月付给房主相当原租金２０％至４０％的固定租息。“文革”发生后的１９６６年９月，停止发给固定租息。至此，经租的房屋全部被视为全民所有制房产。１９５８年北京市经批准纳入国家经租的有５９００多户房主的近２０万间房屋。 “文革”初期，北京市接管８万多户房主的私人房产，建筑面积在解放初北京城市全部房屋的１／３以上。“文革”后落实私房政策，实行“带户返还”，要求房主与挤住其房屋者订立租赁契约，租金由政府规定，是为“标准租”。大量社会矛盾被甩在了因政策而形成的“大杂院”之中，私房主修缮房屋的热情难以发挥。 追回房产成为私房主的愿望。近年来北京市已加大腾退标准租房屋的力度，经租房能否发还仍不明朗。去年７月，部分经租户向政府递交意见书，认为，“绝大部分的经租房都集中在北京旧城内，房屋已是非修不可了。产权回归将非常有利于旧城保护。所需的修缮费用由经租房主分别承担了，政府无须花费一分。既调动了社会各方的资金修缮了旧城，又不制造社会矛盾”，“经租房返还后，除解决了房主的居住问题外，多余的房产可以用于经营活动，这将为社会提供大量的就业机会。２００８年奥运期间，返还的经租房除自住外，还可开辟家庭式旅馆作为接待用房”，“这样既帮助政府解决了短期内大量人员‘住’的问题，又对外宣传了北京的传统文化，房主在经济上还可有一定收入”。 但以目前的情况看，这些房子即使归还，仍有遭遇拆迁的可能。“这样的改造方式使我们对自己的房产失去了信心。”一位被拆迁户对《瞭望新闻周刊》说，“我们每家每户都是这个城市的细胞，这个细胞要是病了，我们的城市怎么办呢？” 武汉房产律师 陈玲律师 手机：13397122086 13667217638 |
